Политологи предлагают учитывать международный опыт при реформе местного самоуправления

Вторник, 15 апреля 2014 г.

Реформа местного самоуправления, безусловно, назрела, и назрела давно, считает политолог, профессор НИУ-ВШЭ Олег Матвейчев. 

Он отмечает, что согласно социологическим опросам, основные претензии россиян к власти - зона компетенции сферы местного самоуправления. "Мы можем сколько угодно проводить блестящие Олимпиады, но отсутствие лампочек в подъездах, сломанные скамейки, грязь возле подъездов, всевластие и глухота местных депутатов и мелких начальников если не сводят на нет усилия федеральных властей, то во всяком случае серьезно эти усилия дезавуируют", - считает Олег Матвейчев.

Имеющаяся сегодня система местного самоуправления сложилась после принятия Конституции 1993 года. Именно тогда, в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, наше местное самоуправление было "отделено от государства", что предполагало наличие самых разнообразных форм уставов и моделей. Можно вспомнить о многочисленных дискуссиях и экспериментах того времени. В частности, например, о довольно широком движении Территориальных общественных советов (ТОСов), самой близкой народу формы самоуправления, получившей в ряде регионов и общественную поддержку, и признание властей. Без их одобрения не решались вопросы землеотводов, ремонтов, строительства жилья и инфраструктуры. Муниципальные Думы или советы, избранные мэры или главы, возглавляющие исполнительную власть, привели к отдалению власти от непосредственных текущих проблем людей.

Что представляет собой типичная городская или районная Дума или совет в России? Несколько представителей МУПов, подконтрольных главе города или муниципального района, руководители муниципальных учреждений здравоохранения и образования, также подконтрольных главе, и несколько дружественных этому же главе бизнесменов, монополизировавших строительство и торговлю. Конечно, есть несколько человек из бесправной кричащей оппозиции, занятой не столько решением проблем граждан, сколько зарабатыванием политического капитала с помощью спекуляции на проблемах. В такой ситуации мэры и главы превратились в местных царьков и баронов, которым не указ региональная власть и которые относились к собственному населению как помещики к крепостным. Надо сказать, что масла в огонь подливала и федеральная власть, чьей стратегией в конце 90-х и начале нулевых была политическая поддержка независимых мэров и глав в противовес не в меру самостоятельным и амбициозным губернаторам.

"Если в Европе власть самоуправления при данной модели более или менее близка к населению, то у нас она оказывается в любом случае далека именно при реализации этой же модели. То есть местная власть только носит название "самоуправления", фактически таковой не являясь. Для реализации именно самоуправления местная власть должна быть максимально приближена к народу, чтобы, как метко сказал Владимир Путин, "до нее можно было дотянуться рукой", - отмечает Матвейчев в статье, опубликованной в "Независимой газете".

Он полагает, что вв реформе местного самоуправления имеет смысл обратиться к опыту США.

Самоуправление в этой учитывает местную специфику штатов, и его права и возможности определяются законами штатов и собственно уставами местных органов самоуправления. Штаты с удовольствием делегируют местным властям большие части своих полномочий, вплоть до того, что, например, во Флориде практически все сферы жизнедеятельности, кроме некоторых налогов штата, отданы на откуп местной власти.

Самой молодой и современной моделью, также еще не получившей широкого распространения, является модель абсолютно прямой демократии "Городской сбор", когда избиратели напрямую решают без представительных органов любой вопрос своей жизнедеятельности, а также по каждому вопросу выбирают конкретного ответственного за реализацию решения. Иногда, впрочем, прямое голосование по каждому вопросу все-таки делегируется представителям. Это можно рассматривать как подвид этой модели.

Гораздо более распространенной является модель "Мэр и городской совет". Это похоже на то, что есть у нас: совет избирается жителями как законодательная власть, а мэр избирается отдельно и действует в соответствии с полномочиями, прописанными в уставе. Иногда полномочия совета распространяются на назначение заместителей мэра или менеджеров с особыми функциями. Примерно треть населенных пунктов в США использует эту модель.

Почти половина муниципалитетов придерживается модели "Городской совет и менеджер". Здесь мэр избирается из числа депутатов совета, а менеджер назначается советом по контракту и занимается ежедневной работой по управлению городом. Кажется, что это мало чем отличается от менеджерской системы, принятой и у нас. Только в США эта модель используется в основном для населенных пунктов, чье население не превышает 10 тысяч человек.

Источником финансирования местной и муниципальной власти являются налоги, сборы, штрафы и собственная хозяйственная деятельность. Местные власти вправе вводить собственные городские налоги самого разнообразного и иногда экзотического содержания. Однако каждый раз они должны помнить, что инвесторы пугаются слишком больших социальных нагрузок и налогов, а следовательно, могут уйти на другие территории. 

"В результате новой реформы местным властям будет не до политики. Их деполитизация и обращения к сугубо хозяйственным вопросам, к проблемам людей - непременный эффект задуманного разукрупнения МСУ", - подчеркивает политолог.

Генеральный директор Института приоритетных региональных проектов Николай Миронов также обращает внимание на американский опыт. Он говорит о "районных советах" в США, которые в большинстве случаев формируются в больших городах со значительной дифференциацией (религиозной, этнической, имущественной) жителей и районов.

Политолог упоминает о них в связи с экспериментом, который проводится в Волгограде. Пример этого города показывает, что "одноуровневая система МСУ в крупном городе не только не обеспечивает связи элиты и общества, но даже не гарантирует консенсуса внутри самой местной элиты, раздираемой противоречиями", - отмечает он в статье, опубликованной в "Российской газете". 

"В итоге она чревата как социальными, так и внутриэлитными конфликтами. В сложившихся условиях городу была необходима площадка для диалога между различными социальными группами в целях конструктивного обсуждения вопросов городской повестки. Нужен был и эффективный общественный контроль за местной властью", - подчеркнул Николай Миронов.

Проект инициировали сами волгоградцы. Их поддержали федеральные структуры - Институт приоритетных региональных проектов, Фонд "ИСЭПИ", Всероссийский Совет местного самоуправления. Результаты проекта учитываются в законодательной работе в рамках подготовки поправок в 131-й федеральный закон о местном самоуправлении.

Проект, как инициатива городского сообщества, прошел обсуждение в различных социальных средах, был ими поддержан, после чего стартовал в городских районах. В них на собраниях жителей были избраны общественные районные думы, которые в свою очередь избрали общественную городскую думу Волгограда, делегировав в нее своих представителей.

"Эксперимент по апробации новой модели МСУ в Волгограде привел к изменению общественно-политических реалий города, создал в нем настоящее самоуправление горожан. Это показало принципиальную исполнимость задачи по обновлению органов МСУ в крупных городах на основе двухуровневой модели и возможность превращения местных институтов самоуправления в площадки для реализации интересов всех социальных групп", - подчеркнул Николай Миронов.